自然的轉機─屏東養水種電計畫
2014-12-08・能源議題
文／傅祐男 圖／陳惠萍
漁塭上的高架式與浮動式太陽能光電系統。
長期以來，屏東縣林邊、佳冬鄉因為養殖業抽取地下水造成地層下陷，又逢二○○九年八月莫拉克颱風挾帶狂風暴雨侵襲台灣，造成中南部嚴重的災情，驚人的雨量使屏東縣沿海鄉鎮全浸泡在泥濘之中，大水沖毀農民賴以為生的魚塭和蓮霧園。屏東縣政府思索著如何透過產業轉型解決地層下陷問題，一面為災區重建找尋新的出路；配合同年七月通過的《再生能源發展條例》，屏東縣政府與有意投資的太陽光電廠商在這陽光充沛的國境之南展開一場技術與政策的整合與改革。
產業轉型翻轉能源困境
這個創新的構想稱為「養水種電」，由太陽光電廠商架設太陽能設備發電並且售予台灣電力公司，再透過地租和雇工的方式回饋給農民。雖然之前台灣也有發展太陽能光電系統的經驗，不過那是架設於屋頂上，中央政府對於在農地架設的地上型太陽能光電系統計畫毫無概念。加上再生能源相關的子法也未完備，養水種電計畫在早期碰到了許多技術和法律問題，在前行政院經濟建設委員會黃萬祥副主委的協助下召開三次整合會議，逐一克服土地利用、法規解釋、電網併聯等相關問題。
技術方面因應林邊、佳冬鄉地層下陷，容易淹水、鹽分含量高的特質，太陽光電廠商開發了可以架設在魚塭的浮動式、打地樁的高架式太陽光電系統。後續因為中央政策急轉彎，導致施作浮動式的廠商退出計畫，浮動式技術由旭東環保科技股份有限公司接續並且模組化後出口至日本，可以說是養水種電計畫所帶來的另類台灣之光。
養水種電的核心理念在於透過產業轉型解決地層下陷問題，將「耗水耗電的養殖業轉化為節能發電的綠色能源專區，災民也可能在再生能源產業中找到新的工作」，於是屏東縣政府與太陽光電廠商設計了一套居民與廠商雙贏的合作方式─由太陽光電廠商提撥售電所得的六％做為租金，以及聘僱地主來清潔太陽能面板，換算下來，持有兩分半的地再加上雇工費，每個月就有二‧ 五萬元的收入，這是傳統農民出租土地行情的三到十倍！
▲漁塭上的舢舨，為養水種電雇工使用的特殊清潔工具。
雖然有較高並穩定的收入，但是對於農民而言，將土地租給素昧平生的太陽光電廠商長達二十年，確實充滿風險，因為土地不只是用來生產，更是祖先傳承下來的落葉歸根之處。有些人擔心租約中途生變、土地未來是否能如實歸還，甚至有人質疑這麼高的租金是詐騙集團的伎倆。屏東縣政府持續為鄉親舉辦說明會，逐漸釐清這些疑慮。社區營造出身的曹啟鴻縣長將每一次的說明會當作是機會難得的公民教育，經常一週中有兩天的時間待在林邊、佳冬鄉，不管到場人數有多少，曹啟鴻皆會到場和地主們說明他對太陽光電產業的構想。
台灣需要全面的綠能政策
但是當二○一○年十二月，計畫走到最後的簽約階段時，經濟部能源局卻公布將太陽光電躉購費率從「簽約日」改成「完工日」，也就是從一度電十二‧ 九七元降為七‧ 三三元， 費率相差高達四十三％。突如其來的改變讓養水種電計畫差點終止，也導致三家太陽光電廠商退出計畫甚至倒閉。經過地主們的陳情抗爭，以及輿論一面倒地譴責中央政府的政策反覆有違信賴保護原則，並且對災區地主造成二次傷害，經濟部終於在二○一一年三月透過專案補助業者在災區施作的成本。
台灣許多地區的年平均日照時數在一千二百小時以上，與歐洲有些年平均日照時數不到一千小時仍大力推廣太陽能的地區相比，更有發展太陽能的條件與必要。同時台灣身為全世界太陽能面板第二大生產國，但絕大比例卻是外銷歐美而非在本土利用，這現象得回到台灣主政者長期將再生能源視為「丑角」的歷史脈絡來解釋。根據研究，德國「將再生能源視為國家重要資源並做戰略性規劃」，因此他們不只重視再生能源節能減碳的特點，同時注重提升能源自給率、能源安全並且透過能源改革達到產業轉型等目的。相較之下台灣卻單純將再生能源視為一項「產業」，因此在制度設計時便處處設限，防止太陽光電廠商有任何圖利的機會。當歐美國家為了多重目的而大力推動再生能源時，只注重成本的台灣卻用相反的態度，認為要「先慢後快」─等到後期成本降低時再來發展再生能源，這也是經濟部將簽約日改成完工日的主要原因。
受到台灣再生能源政策「慢步」的影響，養水種電一路走來坎坷，好不容易完成了第一期計畫。目前林邊、佳冬鄉的養水種電計畫已達四十三公頃，總裝置容量為二十三‧ 四百萬瓦，全年共可發電三千零七十四萬度，約等同於七千三百餘戶的全年用電量，並且帶動四十二億元太陽能發電廠的投資，更重要的是配合國土復育計畫建立沿海地層下陷區產業轉型的典範，將耗水耗能的養殖業轉化為倚靠太陽的永續產業，讓當地農民走出一條不一樣的道路。這中間不僅有科技的創新，更要歸功於政府、民間與企業之間的協力合作，才能讓這計畫突破許多法規和技術上的限制，達到今天的成果，許多事情並不是「做不到」，而是「想不想做」，透過團隊的堅持與積極溝通，在公共政策上我們絕對有能力跨越「不想做」這個鴻溝。（作者：台灣大學社會學系學生、綠色公民行動聯盟種子講師）
參考文獻
1 林弓義(2014)。《讓陽光灑落希望的土地》。屏東：屏東縣政府。
2 李彥璋(2011)。〈我國再生能源政策之研究─以屏東養水種電計畫為例〉。台北：台灣大學政治學系碩士論文。
3 陳惠萍(2014)。〈太陽能，如何能？─民間參與「養水種電」的故事〉。刊於范玫芳等編著，《公民能不能？─能源科技、政策與民主》(254-271頁)。新竹：交大出版社。
